Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Verdal profilbilde

Formannskapet 26.03.2015 - PS 32/15 Oppfølging av sak om spesialundervisning

Saksbehandler: Frode Kvittem

Arkivref : 2015/73 - /

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Formannskapet 26.03.2015 32/15

 

Rådmannens forslag til vedtak:
Redegjørelse om oppfølging av spesialundervisning tas til orientering. 

Vedlegg:
Ingen.

Andre skasdokumenter (ikke vedlagt):
Ingen.

Saksopplysninger:
Med bakgrunn i formannskapets ønske om å få mer kunnskap om spesialundervisning i Verdal ble det laget en sak som ble behandlet i kommunestyret i januar (PS 3/15 Status spesialundervisning i Verdal 2014/2015).

I formannskapets behandling av saken ble det bedt om undervegsrapportering om arbeidet og framdrift i arbeidet med å ytterligere systematisering av kommunens spesialundervisning.

Før redegjørelsen om hva som er gjort presenteres er det nødvendig å gi litt mer bakgrunnsinformasjon knyttet til spesialundervisning. Det er viktig å se nærmere på hva vi vet om effekt av spesialundervisning, hva vi vet om årsaken til økning i spesialundervisning og hva vi vet om hvilke grep ulike kommuner har gjort for å endre praksis knyttet til spesialundervisning. Dett er sentralt i det pågående arbeidet også.

Hva er effekten av spesialundervisning?
Utdanningsdirektoratet presenterte i 2004 en rapport «Kunnskapsstatus om spesialundervisningen i Norge». Denne rapporten ble utarbeidet på oppdrag fra Læringssenteret (LS) (nå Utdanningsdirektoratet). Det ble uttrykt et ønske om å få utarbeidet en oppdatert kunnskapsstatus som blant annet skulle omtale bruken av individuelle opplæringsplaner og effekten av spesialundervisning, samt alternative opplæringstilbud. Denne rapporten kom med en rekke interessante betraktninger, og den belyste at det var få studier både fra barnehagen og grunnskolen som gikk inn på resultater av spesialundervisning. I rapporten framkom følgende konklusjon:
«Denne kunnskapsstatusen viser at en skal være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner.
Det er fortsatt behov for mer forskning på spesialundervisningens praksis i form av studier om organisering og effekt både i bredde og dybde. Det er viktig å se på hvordan arbeidet med individuelle opplæringsplaner fungerer på bakgrunn av ny opplæringslov og Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk, prosedyrer og prosesser, og det vil være behov for å knytte forskning til alle ledd i opplæringslovens § 5. Det vil si at det er behov for en bred undersøkelse av hvordan kommunene organiserer tilbudet om tilpasset og differensiert opplæring, samt en brukerundersøkelse for å få dokumentert hvordan foreldre og pårørende opplever at behovene til elever med spesielle behov ivaretas».

I samme rapport vises det imidlertid til en gjennomgang av spesialundervisning i Oslo i 1998 (Utført av Nordahl og Overland). Dette har langt på vei blitt befestet som fasiten over hva spesialundervisning fører til, selv om konklusjonen i rapporten peker på mer behov for forskning. Resultatet av evalueringen i Oslo var:
"Resultatene viser at elever som mottar spesialundervisning, enten som t-timer, i egne spesialklasser eller på spesialskoler, kommer dårligere ut enn elever som ikke mottar spesialundervisning innenfor alle vurderingsområdene. Disse vurderingsområdene er skolefaglig prestasjoner, sosial kompetanse og fungering, arbeidsinnsats, motivasjon, fravær og trivsel på skolen. Elever som mottar spesialundervisning, vil nødvendigvis ha dårligere skolefaglige prestasjoner enn andre elever fordi dette ofte er begrunnelsen for å motta spesialundervisning. Imidlertid er også elevens sosiale utvikling, trivsel og motivasjon viktige målområder i skolen, og det er lite som tilsier at elever som mottar spesialundervisning, generelt sett har dårligere forutsetninger enn andre elever innen disse områdene. Videre kan manglende motivasjon og mistrivsel også lett opprettholde og forsterke dårlige skoleprestasjoner. Resultatene indikerer at retten til tilpasset opplæring (jf. skolelovene) ikke alltid realiseres i spesialundervisningen."

Det er foretatt en evaluering av spesialundervisning under Kunnskapsløftet. Den er utført i et samarbeid mellom Høgskolen i Hedmark og NIFU-Step og ble levert Utdanningsdirektoratet sommeren 2009.

Konklusjonene her er at spesialundervisning iverksettes sent, mest på ungdomsskolen. Det er stor bruk av assistenter og mange timer som ikke gjennomføres. Det har vært en økning i segregering og omfang av spesialundervisning, og lite systematisk vurderinger av elevenes læringsutbytte av spesialundervisningen.

I tillegg er spesialundervisningen preget av rigide prosedyrer, stabile opplegg, og det gis en del spesialundervisning uten forklaringsbidrag til læringsutbytte. På bakgrunn av disse resultatene har spesialt Thomas Nordahl rettet et kritisk blikk knyttet til kvaliteten i spesialundervisningen. Han har spissformulert dette slik:

  • Vi vet ikke nok om effekten av spesialundervisning. Det virker som det er viktigere å gjennomføre enn å måle resultater, sier Nordahl.
     

Dette medførte at Regjeringen på et tidspunkt vurderte å fjerne spesialundervisning. Rapporten «Rett til læring» ble levert daværende kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell sommeren 2009, og i 2010 behandlet departementet forslagene i rapporten, blant annet å kutte retten til spesialundervisning med bakgrunn i en del av svakhetene som var avdekket knyttet til spesialundervisning. Dette ble ikke gjennomført, og en av årsakene til det var utfordringer knyttet til hvordan rettighetene til elever som hadde spesialundervisning skulle ivaretas. I tillegg fortalte status da at Norge var det landet i Norden der færrest elever får spesialundervisning. I Danmark fikk 14,3 prosent av elevene spesialundervisning. I Sverige var tallet 15-20 prosent, i Finland hele 24 prosent.

En av de siste rapporten som har forsøkt å si noe om effekt av spesialundervisning i litt større skala nasjonalt er « FoU-rapport 11/2014 Alle skal med! En undersøkelse av spesialundervisning og tilpasset opplæring i skoler i Vest- Agder» av Thore K.Karlsen og Christine Svarstad. I denne rapportens oppsummering finner vi følgende:

Det synes å være enighet blant informantene om at spesialundervisning har god effekt i forhold til barn med nedsatt funksjonsevne. I forhold til barn med lærevansker har den god effekt dersom den blir iverksatt på et tidlig stadium. Effekten avhenger, særlig på de høyere trinn av hvordan spesialundervisningen organiseres. Dersom eleven trekkes for mye ut av klassen, kan spesialundervisningen ha negative sosiale effekter og føre til atferdsproblemer i tillegg til lærevanskene. Ved atferdsrelatert spesialundervisning er informantene litt uenige, noen mener den virker positivt og en vektlegger den positive effekten for de øvrige elevene når elever med at-ferdsproblemer trekkes ut av undervisningen.

Hvorfor har spesialundervisning økt?
IRIS har på oppdrag fra KS gjennomført prosjektet "Hvorfor øker bruken av spesialundervisning i grunnopplæringen?". Det ble det levert en sluttrapport – «Spesialundervisning – drivere og dilemma – Rapport IRIS – 2012/017). Resultatene av prosjektet viser at:

  • Spesialundervisningen mest sannsynlig vil fortsette å øke fordi driverne bak økningen er mange og sammensatte.
  • Økningen i spesialundervisningen dreier ressursbruken fra fellesskap til enkeltindivid
  • Det er mulig å redusere spesialundervisningen, men det vil kreve en kombinasjon av tiltak, blant annet endret regelverksforståelse, mulighet for mer fleksibel organisering av ordinær undervisning og endret undervisningspraksis
  • Dersom spesialundervisningen ikke reduseres og målsettingen fortsatt skal være å opprettholde et godt skoletilbud for alle barn og unge, må kommunesektoren tilføres mer budsjettmidler som rammeoverføring
  • Det trengs mer forskning om de bakenforliggende årsakene til driverne bak økningen.
     

Videre peker rapportene på tre hovedtyper av såkalte «drivere» i forhold til spesialundervisning:

  1. Endringer i styringen av skolen:
    En av de viktigste endringene i skolen er innføringen av Kunnskapsløftet. Kunnskapsløftet er en tredelt reform: styringsreform, strukturreform og innholdsreform. I prosjektet vises det først og fremst til innholdsreformen med ny læreplanstruktur i form av kompetansemål og grunnleggende ferdigheter, men det vises også til ulik og ikke alltid sammenfallende statlig styring. Videre vises det til økt vektlegging av både nasjonale og internasjonale tester og tidlig innsats. Mange respondenter trekker også fram økonomi, enten dette er en presset kommuneøkonomi eller en presset økonomi på den enkelte skole. Det kan være vanskelig å se hvordan respondentene mener at mer ressurser til den enkelte skole ville medført mindre spesialundervisning, men det kan se ut som om flere har kommet inn i en sirkel der lite ressurser til differensiering i ordinær undervisning fører til mer spesialundervisning som igjen gir færre ressurser til ordinær undervisning.
     
  2. Samfunnsendringer
    Av samfunnsendringer trekker prosjektet særlig fram foreldres økte krav til opplæringen. Det pekes i den forbindelse både på vektlegging av individuelle rettigheter og en generell rettsliggjøring i samfunnet. Bruken av diagnoser gir mer legitime forklaringer på manglende læringsutbytte og kan samtidig gi rettigheter til andre tjenester. Enkelte aktører påpeker også at normalitetsbegrepet er blitt snevrere. Videre forskning vil kunne vurdere om dette kan henge sammen med forståelsen av inkluderingsbegrepet, av muligheter for differensiering innenfor ordinær undervisning osv. Andre faktorer som trekkes fram er endringer i familieforhold, herunder skilsmisser og flere som flytter og at arbeidsmarkedet har endret seg i forhold til økte kompetansekrav.
     
  3. Spesialundervisningens struktur
    Prosjektet trekker fram to forhold. Det ene dreier seg om PPT som sakkyndig og dermed som ressursutløser. Det andre forholdet knytter seg til at spesialundervisningen og spesialpedagogikken driver seg selv. Når spesialpedagoger kommer inn som «eksperter», endrer det måten vansker blir sett på og håndtert i skolen. Der man har organisert egne spesialpedagogiske tiltak, vil disse bli brukt.
     

I rapporten «Alle skal med» fra Agderforskning finner vi følgende forklaringer:
«Nordahl konkluderte også med at Kunnskapsløftets intensjon om individuelt tilpasset undervisning bare i liten grad hadde trengt inn i skolenes praksis (Nordahl 2009). Nordahls evaluering fant sted i årene 2008-2009, men konklusjonene fra den gang er fastskrevet i sluttevalueringen av Kunnskapsløftet fra 2012 (jfr. Utdanningsdirektoratets hjemmesider 2014). Konklusjonene var at omfanget av spesialundervisning økte i perioden -både som del av det generelle pedagogiske tilbudet og i form av segregerte opplæringstilbud. Andelen elever som mottok spesialundervisning varierte også i stor grad fra skole til skole. Forskerne mente dette hadde sammenheng med den generelle kvaliteten i undervisningen. Det ble ikke funnet tegn til at skolene var gått over til å fokusere sterkere på spesialundervisning på lavere klassetrinn (Utdanningsdirektoratet 2012). Forskere ved IRIS fant imidlertid i sin undersøkelse (Mathiesen, I. H og G. Vedøy 2012) at tidlig innsats var en viktig driver for økningen av spesialundervisning fordi elever ble satt tidligere på spesialundervisning. Når dette ikke førte til resultater, ble elevene bare gående lenger der og bidro således til at det kom flere på statistikken.»

Hvilke grep har andre kommuner gjort for å endre praksis knyttet til spesialundervisning?
Dovre kommune blir i mange sammenhenger vist til som en eksempelkommune på dette området. De var tidlig i gang med en prosess på feltet, og den er viet stort fokus i nasjonal sammenheng. Etter misnøye med utvikling over år kom rektorene med et initiativ til politikerne der de presenterte en plan for å flytte ressurser. Denne planen var godt koordinert med PPT. Fra 2010 til 2011 ble spesialundervisningsbudsjettet redusert fra 4 millioner til 1 million. De tre millionene og noen ekstra ressurser ble deretter ført tilbake til en mer tilpasset undervisning i form av følgende tiltak:

  • To lærere på 1. og 2. trinn.
  • To lærere i basisfagene norsk, matte og engelsk på alle trinn.
  • Maksimal gruppestørrelse 12–15 elever i fag som svømming, mat/helse, kunst/håndverk og musikk.
  • 1 ekstra time i uka til lærere i samfunnsfag og naturfag, for elever på mellomtrinnet som sliter med lesing.
  • De ekstra lærerressursene skal stimulere til tidlig innsats når elever blir hengende etter.
  • Flere forskningsbaserte kompetansehevingstiltak, blant annet regionalt samarbeid med Bredtvet kompetansesenter om ny leseplan og intensivkursing.
  • Felles sett av læringsstrategier på alle de tre skolene i kommunen.
     

I tillegg er rapporten Alle skal med meget interessant fordi den viser til konkrete grep som er forsøkt gjennomført, effekten av dem og hvilke dimensjoner som må hensyntas for å få til ønsket utvikling.
Kort oppsummert anbefales følgende:

  • For å få til en endring anbefales det primærprevensjon, dvs. en praksis som sikter mot å forhindre at lærevansker i det hele tatt oppstår. Dette gjøres tradisjonelt gjennom at alle elever på 1.-4. trinn gis tilleggsundervisning ut over ordinære rammetimer i basisferdighetene (matematikk, lesing og skriving). Et alternativ til denne modellen kan være en sekundærpreventiv modell hvor hyppige og periodiske tester raskt skal identifisere elever med lærevansker – hvorpå disse elevene gis tilleggsressurser raskt. Organisasjonskapasitet må styrkes.
  • Organisasjonskapasitet beskrives som skolens evne til å samle seg om prioriterte mål, utvikle klima med høye forventninger, frigjøre ubrukte ressurser, utvikle organisasjonen innenfra (ofte med ekstern assistanse) og utvikle et åpent klima der samarbeid og kollegial støtte er normen (Dalin 2005). En slik utvikling blir et kollektivt anliggende hvor alle ansatte trekker i samme retning og deler oppfatningen om hva som skal være målene for utviklingen og hvilke midler som er adekvate for å realisere dem.
    Sagt med andre ord: Det må jobbes med skolen som organisasjon slik at det realiseres lærende organisasjoner preget av profesjonelle læringsfelleskap. Praksis kan ikke individualiseres og privatiseres.
  • Ledere må være tydelig i sin kommunikasjon i forhold til retning, forventninger og utvikling
  • Initiativet til en utviklingsprosess må komme ovenfra i det relevante systemet – i dette tilfellet fra skoleeierne som er kommunestyrene. De ansatte må få delta i utviklingsarbeidet og forplikte seg til å utføre hva man er blitt enig om etter at de er blitt hørt. Dette vil kreve kompetansekartlegging, etter- og videreutdanning og felles samlinger og nettverksdannelse blant kommunens lærere. Et slikt kunnskapsutviklende samspill stiller krav til både politikere, skoleadministrativt nivå, skoleledere og lærere, og kanskje den største konsekvensen av dem alle er at disse aktørene må tørre å redefinere egen rolleforståelse i forhold til eget kvalitetsbidrag.
  • Det anbefales skoleeiere å ta initiativ til å sette i gang prosesser for å utvikle fullstendige prosessorganisasjoner i skolene. Ansvar må plasseres entydig og det må opprettes raske og effektive kanaler for utveksling av informasjon for status for gjennomføring av tiltak og tilbakemelding om effekten av dem. Det må også skapes en arena for diskusjon av tiltakseffekter og felles beslutningsfatning om justering av tiltak hvis effekten ikke er tilfredsstillende. Med slike organisatoriske endringer beveger skolene seg fra å være uforpliktende til å bli forpliktende miljøer (jfr. Andersen 2002) som kan styres mot måloppnåelse. Skal dette arbeidet lykkes må det skapes engasjement og åpen kommunikasjon om undervisningsmetoder blant de ansatte. Dette vil kreve bred involvering av de ansatte i utviklingsprosessen. Det anbefales derfor at utviklings-prosessene blir lagt opp som prosesser med bred deltakelse fra de ansatte: «Alle skal med – sammen mot målet».
  • Det må defineres klare, kvantifiserbare mål for spesialundervisningen
     

Oppdatering om pågående arbeid i Verdal kommune:
Som saksframlegget om spesialundervisning understreker er det viktig å se utvikling av spesialundervisning i nær tilknytning til ordinær undervisning. I tillegg er det viktig å følge anbefalingene som framkommer fra ulike faglige hold for å få til en omstillingsprosess.

I fjor høst ble rektorene og styrerne presentert for følgende ambisjoner for skoleåret 2014/2015:

  • Lage prosedyrer og retningslinjer (et kvalitetssystem) for tilpasset opplæring i Verdal kommune.
     

Som tiltak ble følgende foreslått:

  • Lage rutiner for STOPP-punkt etter observasjon og kartlegging
  • Lage prosedyrer for dynamisk tiltaksutprøving
  • Legge til rette for (lage et system for) intern og ekstern veiledning
  • Etablere en fruktbar delingskultur
     

Dette er oppstarten på en prosess som vil pågå over flere år. Her skal vi jobbe med å utvikle organisasjonskapasiteten, og med å utvikle fullstendige prosessorganisasjoner. Dette vil også behandles i temaplan skole/sfo.

Som en oppfølging av denne prosessen er det igangsatt en kartlegging av dagens praksis knyttet til tilpasset opplæring. Både styrere og rektorer er utfordret på å beskrive barnehagens og skolens rutiner knyttet til å gi elever med begynnende utfordringer en mer tilpasset opplæring. Videre er det påbegynt et arbeid for å se på hvordan vi skal kunne etablere en mer felles praksis knyttet til å tilpasse opplæringen systematisk – såkalt dynamisk tiltaksutprøving. Her er PPT koblet inn siden de er en viktig samarbeidspart for skoler og barnehager – og i tillegg fungerer som veileder for skolene i slike prosesser. Dette er også i tråd med anbefalinger i rapporten «Alle skal med».

PPT har i tillegg jobbet med å se på alle prosedyrer knyttet til spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp, og de jobber med sin faglige plattform knyttet til sakkyndigheter. I den sammenheng må det imidlertid informeres om at situasjonen i PPT per dato er meget utfordrende. Etter perioder med mange sykmeldinger og redusert kapasitet har vi akkumulert store ventelister. Per dato er ventelistene på over 1 år. Dette er lovstridig, og Fylkesmannen har også vært i dialog med oss om dette. Det er derfor igangsatt prosesser for å se på hvilke effektiviseringstiltak og prosessforbedringstiltak som kan gjennomføres, og det vurderes også å øke saksbehandlerkapasitet noe for en periode. Dette vil da gjøres i form av å omprioritere komeptansehevingsmidler, men det er nok tvingende nødvendig for at vi skal komme oss på riktig side av loven i forhold til saksbehandlingstid. I tillegg er det også viktig med tanke på å etablere en prosessovervåkningskapasitet – som er omtalt i anbefalingene.

Rektorene er videre utfordret på å tenke nytt i forhold til organisering av opplæringen. Dette vil selvfølgelig være en prosess som må forankres i hver enkelt skole, og følgelig vil det måtte investeres en god del tid i forhold til det.

Fra høsten skal alle skoler i gang med «Vurdering for læring». I forbindelse med dette vil det kjøres gode, kollektive prosesser med tanke på å videreutvikle lærende organisasjoner. Dette planlegges nå i vår, og i den sammenheng jobbes det med planlegging av arbeidstid på alle skoler denne våren. Dette vil ha store ringvirkninger i forhold til tilpasset opplæring og spesialundervisning.

I forhold budsjett og rammer er også rektorene blitt utfordret på å se på hvordan ressurser er bundet i forhold til dagens organisering, og hva som kan skapes av utviklingsrom/handlingsrom.

For å ta tak i anbefalingene om å lage konkrete, kvantifiserbare mål knyttet til spesialundervisning vil disse foreslås i forbindelse med tilstandsrapporten og temaplan skole/sfo.

Vurdering.
Som det framgår i saksframlegget er det fortsatt behov for mer forskning før vi kan konkludere entydig i forhold til effekten av spesialundervisning. Thomas Nordahl har imidlertid rettet et kritisk blikk mot det han omtaler som mangler ved spesialundervisningen. Han er således ikke kritisk til spesialundervisning, men etterlyser en kvalitetsheving av det innholdsmessige knyttet til denne opplæringen. Dette er et viktig moment å ha med seg når det igangsettes en prosess hvor deler av spesialundervisning skal erstattes av mer tilpasset opplæring. De endringer som initieres må være ment som en kvalitetsheving av opplæringstilbudet til elevene slik at flere får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Årsaken til at mange kommuner ønsker å vri ressurser fra spesialundervisning og til tilpasset opplæring ligger i at slike ressurser treffer flere elever, og de kan organiseres mer fleksibelt.

For Verdal kommune isolert sett kan det se ut til at vi har hatt en for snever definisjon av ordinær opplæring. De siste 3-4 årene har knapphet på ressurser medført at generelle styrkingstiltak innenfor ordinær opplæring har blitt kuttet (jamfør ressurser til lese- og matematikkurs og ressurser til to-lærer og gruppedeling). Alle assistentressurser har også blitt knyttet inn mot enkeltvedtak (spesialundervisning). Gjennom denne praksisen har gruppebaserte tiltak og generelle styrkingstiltak i Verdal i all hovedsak blitt koblet inn mot spesialundervisning og ikke til ordinær opplæring. Skolene har derfor hatt for lite ressurser til å tilpasse den ordinære opplæringen. I tillegg har vi fokusert på tidlig innsats, og som funnene til IRIS viser kan nettopp det være en av driverne bak økning i spesialundervisning.

Det er dagens praksis som nå skal utfordres, med mål om å få etablert en kollektiv praksis hvor flere elever får et tilfredsstillende utbytte innenfor rammene av fellesskapet. I denne prosessen blir det viktig å ta seg god nok tid til å få forankret ny praksis ned i alle klasserom, og det krever en systematisk jobbing med skolene som lærende organisasjoner. I tillegg krever det et tett og godt samspill mellom skolene og PPT og tydelige ledere. Samtidig som disse grepene gjøres blir det også viktig med en god kommunikasjon med heimene. De må være trygge på at de grepene som skal gjøres ikke er ledd i kutt og innsparinger, men en del av en prosess for å gi flere elever et godt læringsutbytte. Lykkes vi ikke i å få kommunisert dette vil foreldre bli redde for «å miste ressurser» knyttet til sitt barn, og det kan medføre klager som igjen kan opprettholde spesialundervisning.

Det er, som skissert tidligere, mulig å redusere spesialundervisning gjennom å flytte ressurser fra spesialundervisning til ordinær opplæring. Gjennom dette imøtekommes behovene for ytterligere fleksibilitet og tilpasning innenfor rammene av ordinær opplæring. Dette grepet er gjennomført i de aller fleste kommuner som har fått til en omlegging/reduksjon i spesialundervisning. Dovre kommune var tidlig ute med å stake ut kursen her, og grepene de gjorde har blitt etterfulgt i mange andre kommer. I praksis har det vist seg å være utfordrende å få til slike omlegginger siden det kreves omfattende endring i systemer, praksis og kulturer. På lang sikt kan imidlertid en slik omlegging generere noen økonomiske gevinster i forhold til at færre elever vil ha behov for individuelle ressurser, men det forutsettes at det i en omstillingsfase (1-2 år) omdefinerer ressurser fra spesialundervisning til mer tilpasset opplæring.

 

     Til toppen av siden





Publisert: 06.12.2011 08:13 Sist endret: 20.03.2015 13:28
Verdal kommune Postboks 24 7651 Verdal Besøksadr: Johannes Bruns gate 2
Tlf: 74 04 82 00 Faks: 74 04 82 02 E-post: postmottak@verdal.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:30 Åpningstid: sentralbord 08:00-15:30 Org.nr.: 938 587 418
Nettredaktør: Ove Haugrud Ansvarlig redaktør: Jostein Grimstad Utviklet av: Sem & Stenersen Prokom AS