Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Verdal profilbilde

Formannskapet 03.03.16 - PS 23/16 Forslag til nytt inntektssystem for kommunene - høringsuttalelse Verdal kommune

Saksbehandler: Arnstein Kjeldsen

Arkivref : 2016/1422- /

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Formannskapet 18.02.2016 14/16

 

Rådmannens forslag til vedtak: 

  1. Intensjonen med inntektssystemet for kommunene er å sikre mest mulig lik tilgang på velferdstjenester uavhengig hvor du bor i landet. Forslaget til nytt inntektssystem innebærer betydelige omfordelingsvirkninger til fordel for de største kommunene i landet. Dette kan unngås med å legge evt kompensasjon for «ufrivillige smådriftsulemper» utenom utgiftsutjevningen i likhet med ulike regionalpolitiske tilskudd.
     
  2. Følgende bes sett nærmere på:
    - Kommunen tilstreber en så god økonomiplanlegging som mulig. En årlig oppdatering av kostnadsnøklene støttes slik at en i større grad tar hensyn til at utgiftsveksten i de ulike sektorene er forskjellig over tid.
    - Kommunenes omsorgsoppgaver blir stadig mer krevende. Det er derfor svært uheldig at kriteriene knyttet til psykisk utviklingshemmede 16 år og over svekkes.
    - Kommunale veger bør tas inn som nytt kriterium innenfor utgiftsutjevningen.
     
  3. Strukturkriteriet som foreslås gir betydelige negative økonomiske konsekvenser for de fleste kommuner. Modellen må bearbeides videre for å bli mer "treffsikker" og for å fjerne åpenbart urimelige og utilsiktede utslag. Strukturkriteriet inneholder valg både med hensyn til hvor mange personer det skal måles reiselengde til og hvilken grenseverdi for reiselengde som skal kvalifisere til fullt basiskriterium. Disse valgene vil i stor grad baseres på skjønn. Det taler for at det nye strukturkriteriet bør holdes utenom kostnadsnøkkelen, som skal være basert på objektive størrelser.
     
  4. Dagens skatteandel og skatteutjevning må videreføres slik at skattesvake kommuner også i fremtiden har mulighet til å levere likeverdige tjenester.
     

Vedlegg:  
Høringsbrev
Høringsnotat
 
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):
Ingen. 

Saksopplysninger:
Kommunal – og moderniseringsdepartementet (KMD) har i brev datert 17.12.15 sendt på høring forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Departementet legger opp til å presentere det nye inntektssystemet i kommuneproposisjonen 2017 som offentliggjøres 11. mai 2016. Høringsfristen er satt til 1. mars 2016. Rådmannen har sendt over en administrativ uttalelse med bakgrunn i denne saken, og ettersender en protokoll fra formannskapets møte 3. mars.

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Departementet har foretatt en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene.

Inntektssystemet for kommunene i Norge består av tre hovedelement:

  • Utgiftsutjevningen (inngår i rammetilskuddet)
  • Regionalpolitiske tilskudd
  • Skatteelementer
     

Høringsnotatet fra KMD legger vekt på å beskrive ønsket endring i inntektssystemet, uten at det konkret vises kommunevise utslag. Kort tid etter at KMD la fram forslag til endringene i inntektssystemet oppnevnte fylkesstyret i KS Nord-Trøndelag ei økonomigruppe for å se på forslaget fra departementet. Gruppen besto av: Marit Voll fylkesstyreleder KS Nord-Trøndelag – leder av gruppen, leder av rådmannsutvalget i KS Nord-Trøndelag rådmann Ola Stene - Levanger, rådmann Karl Audun Fagerli - Lierne kommune, professor Knut Ingar Westeren Nord Universitet, økonomisjef Jan Morten Høglo – Namdalseid kommune, økonomisjef Oddvar Andersen - Nord-Trøndelag fylkeskommune, seniorrådgiver Helge Holthe – fylkesmannen i Nord-Trøndelag og daglig leder Marit Moe KS Nord-Trøndelag.

Med bakgrunn i dette har KS Nord-Trøndelag gjennom arbeidsgruppen utarbeidet et notat datert 05.02.16 som støtte til kommunenes behandling av høringsnotatet fra KMD. 

Vurdering:
Rådmannens saksframlegg i denne saken er med utgangspunkt i ovennevnte notat datert 05.02.16.

De viktigste endringene som foreslås er:

  1. Kostnadsnøkler med tilhørende vekting oppdateres med nye analyser av sammenhenger mellom forklaringsvariabler (kostnadsnøkler) og kostnadsforskjeller, og kostnadenes sammensetning er målt på nytt (vektingen av kostnadsnøklene). Departementet er av den oppfatning at kostnadsnøkler og vekting er ren analyse, og at det ikke ligger politiske vurderinger bak de endringer som foreslås.
  2. Vektingen av kostnadsnøklene skal beregnes for hvert år og beregningen gjøres mer presis.
  3. Basistilskuddet i utgiftsutjevningen endres til et tilskudd (strukturtilskuddet) som graderes etter reiseavstander for å nå 5 000 innbyggere. Dette skal gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til kommunestruktur, ved at kommuner med lave reiseavstander ikke lenger får full kompensasjon for å være en egen kommune.
  4. Endringer i innretning og profil for regionalpolitiske tilskudd. Det legges større vekt på innbyggertall og behov for tilskudd. Behovet måles med distriktsindeksen. Det foreslås også en forenkling i tilskuddsstrukturen.
     

Høringsnotatet har ingen holdepunkter for hvor store endringer i beløp som følger av endret profil.

KS har satt opp partielle beregninger av effekter for utgiftsutjevning og gradert basistilskudd. Beregningene dekker anslag på effekt av nye kostnadsnøkler og endret vekting, og virkningen av gradert basistilskudd.

Samlet sett gir dette en nedgang i inntektene til kommunene i Nord-Trøndelag med ca. 70 mill. kroner og utslagene for enkelte kommer er betydelige i negativ retning – jfr. tabell lenger ned.
Endringer i inntektssystemet har stor betydning for inntektsgrunnlaget til kommunene, og vil dermed også ha stor betydningen for inntektene til Verdal kommune allerede fra 2017. Den totale virkningen av et nytt inntektssystem er foreløpig ikke mulig å beregne, og vil først bli kjent når kommuneproposisjonen for 2017 offentliggjøres 11. mai i år. I høringsforslaget er det likevel konkretisert hva endringer i kostnadsnøkler og strukturkriterium vil bety for hver enkelt kommune.

For Verdal kommune sin del taper kommunen 2,9 mill. kroner på endringene i kostnadsnøklene, mens innføring av et strukturkriterium til erstatning for dagens basistilskudd slår negativt ut med 3,6 mill. kroner.

Samlet tap: 6,5 mill. kroner 

Figur

Nærmere om endringene i kostnadsnøklene
Utgiftsutjevningen følger tre prinsipper: Full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper på tjenester (ikke et refusjonssystem og skal ikke være et insentivsystem). Endringer i kostnadsnøkler og innføring av nytt strukturkriterium fører til omfordelinger innenfor utgiftsutjevningen.

Kostnadsnøklene bygger på statistiske analyser av variasjoner i kommunenes faktiske utgifter. De skal være objektive, oppdaterbare og etterprøvbare. Det er foretatt en vurdering av om også kommunale veier bør inngå, men departementet anbefaler ikke at denne sektoren tas inn. KMD har gjort oppdaterte analyser av alle kostnadsnøklene og vektingen av nøklene. Det foreslås endringer i alle nøklene og det er relativt store endringer i vektingen:

  • Grunnskole: Kriteriet norskfødte 6-15 år med innvandrerforeldre (eks Skandinavia) tas ut. Sone og nabokriteriet vektes ned.
  • Pleie og omsorg: Ingen endringer i kriterier. Innbyggere 0-66 vektet opp, mens innbyggere 90 år og over og psykisk utviklingshemmede 16 år og over vektes ned.
  • Barnehage: Ingen endringer i kriterier. Men det skisseres en alternativ modell der den viktigste forskjellen er at utdanningskriteriet erstattes med antall heltidsansatte 20-44 år.
  • Kommunehelse: Det legges større vekt på kriteriet innbyggere 67 år og over samtidig som kriteriet for dødelighet tas ut. Sone og nabo vektes ned.
  • Barnevern: Ingen endring i kriterier. Større vekt på kriteriet barn 0-15 år med enslig forsørger og personer med lav inntekt, mens innbyggere 0-22 år får mindre vekt.
  • Sosiale tjenester: Urbanitetskriteriet erstattes med aleneboende 30-66 år, med litt lavere vekt. Andre kriterier vektes opp.
  • Landbruk: Kriteriet areal dyrket mark går ut. Kriteriet antall jordbruksbedrifter vektes betydelig opp.
  • Administrasjon: Ingen endring i kriterier.
     

Effekt for kommunene i Nord-Trøndelag

Figur

Virkning av endringene er svært sammensatt og det er vanskelig å finne fellestrekk for Nord-Trøndelag. Det er mange nøkler og vekter som er i bevegelse samtidig, og for mange kommuner er det vanskelig å komme med en klar analyse av hvorfor beregningen til slutt ga en liten pluss eller minus. Alle kommuner i fylket tjener på at urbanitetskriteriet tas ut og nesten alle tjener på endring i opphopningsindeks. Nesten alle kommuner taper på endringene i avstandskriteriene og landbrukskriteriet. Alle kommuner taper på kriteriet for flyktninger. Noen kommuner taper svært mye på kriteriet for psykisk utviklingshemmede. For de minste kommunene skjer det store omfordelinger som følge av endringer i vektingen av aldersgrupper. Merk at inntektstap her må ses i sammenheng med at modellen mener at behovet for inntekter har gått ned. Men dette forutsetter igjen at modellen treffer riktig. Modellene er regnet på sammenhenger som gjelder alle landets kommuner, og er en gjennomsnittsbetraktning.

For Verdal kommune sin del utgjør inntektstapet kr. 194,- pr. innbygger eller 2,9 mill. kroner samlet. De største utslagene er:

  • Psykisk utviklingshemmede 16 år og over. Kriteriet vektes ned. "Tap" kr. 230,- pr. innbygger.
  • Landbrukskriteriet. Kriteriet vektes ned. "Tap" kr. 33,- pr. innbygger.
  • Opphopningsindeks. Kriteriet vektes ned, gir likevel "gevinst" kr. 77,- pr. innbygger.
  • "Urbanitetskriteriet" erstattes med nytt kriterium "Aleneboende 30-66 år" med litt lavere vekting. Gir en gevinst på kr. 121,- pr. innbygger
  • Flyktninger uten integreringstilskudd. Kriteriet vektes ned, gir "tap" med kr. 72,- pr. innbygger.
     

Følgende tabeller illustrerer virkningene fordelt på de ulike kriteriene for alle kommunene i Nord-Trøndelag:

Figur

Figur

Nærmere om strukturkriteriet
KMD foreslår et nytt strukturkriterium, der kommuner som har smådriftsulemper som ikke fullt ut kan anses som ufrivillige skal få en reduksjon i den delen av tilskuddet som knyttes til det såkalte basiskriteriet. Kriteriet skal være et mål på bosettingsmønster i kommunen og området rundt.

I dag fordeles basistilskuddet med et likt beløp pr kommune (12,8 mill.), uavhengig av antall innbyggere i kommunen. Departementet mener et slikt tilskudd svekker nøytraliteten i inntektssystemet og gir et insentiv for å opprettholde en kommunestruktur med mange små kommuner. Det foreslåtte strukturkriteriet benyttes for å gradere kommunens basistilskudd og vil gi store omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Midlene som på bakgrunn av strukturkriteriet trekkes ut av basistilskuddet, tilbakeføres kommunene gjennom tilskudd pr. innbygger.

Hvordan skille mellom frivillig og ufrivillig små? Departementet har sett på reiseavstander i kommuner for å nå 5 000 innbyggere:

Figur

Jo høyere grenseverdien settes, jo mindre beløp blir fordelt gjennom basiskriteriet og jo høyrere beløp blir fordelt pr innbygger.

Effekt for kommunene i Nord-Trøndelag
Grovt sett er bildet for Nord-Trøndelag at kommuner som ligger i nærheten av en by, får sterkere reduksjon enn kommuner som har lang avstand til byen. Dette har sammenheng med at bosettingsstrukturen i fylket er slik at de fleste små kommunene ligger langt fra byen, og at det er lange reiseavstander før 5 000 innbyggere nås. Kommunene som ligger nært byene har stort sett lavere reiseavstander. Forslaget gir også effekter for bykommunene. Her er det vanskeligere å se at modellen gir insitamenter som er forståelige. Det er også utslag for noen enkeltkommuner som er vanskelig å forstå. Det kan derfor stilles spørsmål ved om beregningsmodellen er god nok for alle kommuner.

Tabellen viser sammenheng mellom reiseavstander, basistilskudd i behold og total omfordeling. Kolonnen for totalt omfordeling tar hensyn til at kommuner som taper deler av basistilskuddet frigjør midler til omfordeling på alle kommuner. Tallene er hentet fra KS, og det er her regnet på alternativet med 25,4 km grense for å beholde fullt basistilskudd. Tabellen viser at det med disse forutsetningene er det et interessefellesskap mellom små langreiste kommuner og store kommuner i det begge grupper tjener på at grensen for å få fullt basistilskudd settes høyt.

For Verdal kommune sin del "taper" kommunen kr. 241,- pr. innbygger eller 3,6 mill. kroner gjennom denne omleggingen. For mindre kommuner med kort reiseavstand er virkningene betydelige i negativ retning.

Figur

Virkning for kommunene i Nord-Trøndelag, avhengig av hvilken grenseverdi som settes:
Oversikten viser at innbyggerne i Verdal har en gjennomsnittlig reiselengde på 4,8 km for å nå 5 000 innbyggere. Ut fra departementets definisjon er kommunen derfor i den gruppen som frivillig pådrar oss smådriftsulemper, og vil derfor ikke være berettiget til å få fullt basistilskudd på 14,2 mill. kr. Avkortingen i tilskuddet er avhengig av hvilken grenseverdi som blir satt som standard. Departementet har presentert tre ulike grenseverdier i høringsnotatet; 13,3 km – 16,5 km – 25,4 km.

Verdal kommune taper 3,6 - 4,1 mill. kroner på denne omleggingen ut fra hvilken grenseverdi som eventuelt velges.

Samlet effekt av revidert kostnadsnøkkel og strukturkriteriet/endret basistilskudd

Figur

Regionalpolitiske tilskudd
De regionale tilskuddene endrer retning, småkommunetilskuddet skal knyttes mer opp mot distriktspolitikken for øvrig og en høyere andel av tilskuddene skal fordeles pr. innbygger, og mindre pr. kommune. Behovet for tilskudd måles med distriktsindeksen. Det foreslås også en forenkling i tilskuddsstrukturen.

Departementet forslår to nye tilskudd i sitt forslag:

  • Nord-Norge: Nord-Norge- og Namdalstilskuddet + småkommunetilskuddet
  • Sør-Norge: Distriktstilskudd Sør-Norge + småkommunetilskuddet
     

Høringsnotatet gir ikke oversikt over hvor store endringer i beløp som følger av endret profil. Det er uvisst hvor mye av småkommunetillegget som skal fordeles pr. innbygger og forslaget sier ikke noe om hvordan redusert tilskudd skal fordeles.

Effekter for kommunene i Nord-Trøndelag
Siden høringsnotatet ikke inneholder konkrete tall er det ikke mulig å gjøre rede for hvilken økonomisk betydning endringene i de regionalpolitiske tilskuddene har. Tabellen på neste side viser tilskudd og distriktsindeksen slik dette fremstår i 2016.

Figur 

Skatteelementer
KMD foreslår ingen større endringer i skatteandel eller skatteutjevning. Ny selskapsskatt skal være en del av skatteutjevningen, kommuner med vekst i lønnssummen i private foretak over en periode på fire år vil motta en andel av den nye selskapsskatten.
Økt skatteandel og redusert skatteutjevning har de samme fordelingsvirkningene. Skatteandel og skatteutjevning er viktige virkemidler til omfordeling, og bør derfor følges nøye av kommunesektoren/KS ved de årlige statsbudsjettbehandlingene. Det er positivt at forholdet mellom skatt og rammetilskudd ikke endres.

Økonomi ved kommunesammenslåing
Inndelingstilskuddet er innført for at kommuner som slår seg sammen ikke skal tape tilskudd i en overgangsperiode (15 år + 5). Dagens inntektssystem 2016 legges til grunn for inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen. Det er ikke avklart fra KMD hvordan dette slår ut for årene 2017 til 2019. Det vil være vesentlig for kommunene å få dette avklart nå når det pågår prosesser rundt eventuelle kommunesammenslåinger.

Samlet virkning av nytt inntektssystem for kommunene
Forslag til nytt inntektssystem vil gi en samlet svikt i inntektene til kommunene i Nord-Trøndelag. Svikten for Verdal kommune utgjør 6,5 mill. kroner. Det er en svakhet at forslaget angir retning, men i liten grad er konkret. Høringsnotatet viser ikke hva de totale virkningene et nytt inntektssystem har for kommunene.

Forslaget fører til en dreining der antall innbyggere vil få sterkere innvirkning på hvilke inntekter hver enkelt kommune får. Dette har i og for seg betydning for Verdal kommune, men denne omfordelingen av kommunesektorens inntektsrammer kommer i det alt vesentligste de aller største kommunene til gode.

 

     Til toppen av siden





Publisert: 06.12.2011 08:13 Sist endret: 26.02.2016 11:03
Verdal kommune Postboks 24 7651 Verdal Besøksadr: Johannes Bruns gate 2
Tlf: 74 04 82 00 Faks: 74 04 82 02 E-post: postmottak@verdal.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:30 Åpningstid: sentralbord 08:00-15:30 Org.nr.: 938 587 418
Nettredaktør: Ove Haugrud Ansvarlig redaktør: Jostein Grimstad Utviklet av: Sem & Stenersen Prokom AS