Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Verdal profilbilde

Mennesker og livskvalitet 19.08.15 - PS 43/15 Høring - finansiering av private barnehager

Saksbehandler: Anne Haugskott-Bjugan

Arkivref : 2015/4706

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Mennesker og livskvalitet 19.08.2015 42/15

 

Rådmannens innstilling:

Verdal kommune støtter forslaget om videreføring av dagens modell for finansiering av ikke – kommunale barnehager.

Vedlegg:

  1. Høring – finansiering av private barnehager. Utdanningsdirektoratet PDF
      
  2. Høringsuttalelse - PBL (Private barnehagers landsforbund) PDF
      
  3. Høringsuttalelse – KS (Kommunenes sentralforbund) PDF


Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):

Ingen

Saksopplysninger:

Kommunene har etter barnehageloven plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager.

Hovedformålet med finansieringsordningen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune.

Utdanningsdirektoratet sendte 22. mai ut høring om forslag til ny forskrift om finansiering av private barnehager. Høringsfristen er 20. august. Høringsforslaget inneholder to alternative hovedmodeller for finansering av private barnehager. Hovedspørsmålet i høringen er hvilken av disse to modellene som bør innføres. Høringsforslaget inneholder også forslag til hvordan utgifter til pensjon og kapitalkostnader i de private barnehagene skal finansieres. Disse forslagene er felles for begge hovedmodeller.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede en finansieringsmodell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, og en finansieringsmodell som tar utgangspunkt i at tilskuddet skal baseres på utgiftene i den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet legger derfor frem høringsnotat om forslag til to alternative modeller for finansiering av private barnehager, med tilhørende forskrifter.

Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift.

Kunnskapsdepartementet fastsetter endelig forskrift etter den offentlige høringsrunden. Vi tar sikte på at forskriften trer i kraft januar 2016, men dette avgjøres endelig av departementet.

Det er listet opp 37 spørsmål knyttet til likeverdig behandling av kommunale og ikke – kommunale barnehager. Det sentrale spørsmålet i denne høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren, og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Under vil disse virkningene beskrives. Saksframlegget omhandler derfor kun «Hvilken finansieringsmodell ønsker dere?

To alternative hovedmodeller for finansering

a) Videreføring av dagens modell

Denne modellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dagens finansieringsordning ble innført i 2011 da de øremerkede tilskuddene til barnehager ble innlemmet i rammeoverføringen til kommunene.

b) Nasjonal sats med mulighet for lokal justering

I denne modellen skal tilskuddet beregnes ut fra en nasjonal sats. Den nasjonale satsen fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittet av driftskostnadene i de kommunale barnehagene i alle landets kommuner. I tillegg skal kommunen gjøre en lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i den enkelte kommunes egne barnehager.

Felles for begge hovedmodeller:

Pensjon og kapitaltilskudd

Det er særlig to elementer av tilskuddsberegningen i dagens ordning som bidrar til skjevheter i finansering av private barnehager: kapitaltilskudd og pensjonsdelen i driftstilskuddet.

a) Pensjon

Driftstilskuddet til private barnehager beregnes utfra driftskostnadene i kommunenes egne barnehager. Driftskostnadene omfatter også kommunens pensjonsutgifter. De fleste private barnehager har vesentlig lavere pensjonsutgifter enn de kommunale. Dette har ført til en overfinansiering av private barnehager innenfor dagens ordning. I den nye ordningen foreslås det å trekke ut kommunens pensjonsutgifter fra beregningsgrunnlaget og legge på et sjablongtillegg som skal dekke private barnehagers pensjonsutgifter. Påslaget skal beregnes ut fra brutto lønnskostnader i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. I direktoratets forslag er dette påslaget lagt til 14 prosent. Da vil 78 prosent av de private barnehagene få dekket sine pensjonsutgifter. Det foreslås en skjønnsbasert søknadsordning for private barnehager med særlig høye pensjonsutgifter.

b) Kapitaltilskudd

I dag kan kommunene velge om de vil beregne kapitaltilskudd utfra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende barnehager i kommunen eller om de ønsker å benytte en nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd. Tre av fire kommuner benytter nasjonal sats i dag. Forslaget i høringen er at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats og beregnes likt for tre år.

Det er ikke mottatt høringsuttalelser fra ikke – kommunale barnehager.

Vurdering:

I dag er halvparten av barnehagene i Verdal kommune private barnehager og halvparten kommunale barnehager. Det betyr at begge barnehagetyper er et potensielt tilbud for barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven § 12a. Kommunen har ansvaret for å tilby barnehageplass innenfor kommunegrensen. Derfor er hensynet til likebehandling i finansiering av kommunale og private barnehager viktig for at kvaliteten på tilbudet skal bli likeverdig. Hvis kommunens egne barnehager finansieres gjennom kommunebudsjettet, mens de private barnehagene finansieres med nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innenfor kommunen.

Etter dagens modell kan kommunen bruke kommuneregnskapet for å regulere nivået på kommunens samlede barnehagetilbud ut fra lokale prioriteringer og behov. En finansieringsmodell basert på nasjonal sats med lokal justering kan føre til at det en skjevhet i rammevilkårene for barnehagedrift. I ytterste konsekvens kan det bli økonomisk mulig å drive en barnehage som privat, mens kommunen selv ikke finner det økonomisk forsvarlig å drive videre. Samtidig vil også det motsatte kunne skje. Det kan bli kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager ut fra nasjonale rammebetingelser, på tross av at det er kommunal vilje om å få på plass private barnehager. I sistnevnte tilfelle må kommunen finansiere de private barnehagene utenfor det vanlige tilskuddsregelverket. Samlet kan dette føre til en dyr og ineffektiv barnehagestruktur.

Dagens tilskuddsmodell medfører ikke at barnehagesektoren automatisk blir prioritert av kommunen når det gjelder ressursbruk, utover at kommunen har plikt til å tilby barnehageplass til rettighetsbarn i tråd med barnehageloven. Det kan medføre at de prioriteringene som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. En nasjonal sats med lokal justering kan således bidra til å sikre at overordnede nasjonal mål møtes i private barnehager.

Hvis kommunen får mindre utgifter til barnehager fordi den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehager per barn, kan det i ytterste fall føre til at kommunen vurderer det som lønnsomt å bidra til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager. Dette kan skje uten at kommunen foretar en grundig vurdering av andre måter å gjøre egen barnehagedrift lønnsom og effektiv. Konsekvensen av det kan igjen bety at kommunen prioriterer å etablere private barnehager fremfor å gjøre andre endringer i kommunens barnehagestruktur. Med det kan barnehagestrukturen bli unødvendig dyr, og ikke samsvarer med borgernes ønsker og behov. En annen fare ved at kommunen velger å stimulere til at private barnehager blir etablert i kommunen på bekostning av kommunale barnehager, er at det gjør kommunen sårbar for nedleggelser av private barnehager. Kommunen risikerer at den ikke klarer å oppfylle plikten den har til å tilby barnehageplass etter barnehageloven § 8 andre ledd, jf. § 12a. Kommunene kan imidlertid ikke lastes for å tilpasse seg de rammevilkårene de er gitt.

Hvis det blir store forskjeller i de økonomiske rammevilkår mellom private og kommunale barnehager i samme kommune, kan det oppleves som urimelig med tanke på rammebetingelser og kvalitet.

Det er derfor administrasjonens vurdering at en tilskuddsberegning basert på nasjonale satser bryter med prinsippene bak rammefinansiering, og det vil redusere kommunenes mulighet til lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Hvis barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratiske styring som andre sektorer, må prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. I tillegg vil det være en del strukturelle ulikheter i ulike kommuner som vil påvirke kostnadsnivået. En stor effektiv kommune vil kunne ha lavere kostnader enn en liten kommune med spredt bosetting, blant annet på grunn av størrelsen på barnehagene. Nasjonale satser vil dermed føre til at kommuner som driver kostnadseffektivt påføres økte kostnader som følge av at andre kommuner ikke driver like kostnadseffektivt.

En nasjonal sats vil imidlertid representere en administrativ forenkling, fordi beregning av tilskudd til private barnehager kan være komplisert og tidkrevende. Det kan være et argument for at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Det er uansett viktig at en slik sats bør følge samme prinsipper for beregning av pensjon som ved lokal beregning.

Pensjon og kapitaltilskudd

Det er viktig at finanseringen av pensjon blir mer treffsikker enn i dag. Administrasjonen støtter forslaget om at pensjon bør trekkes ut av beregningen av driftstilskudd og gis som et prosentpåslag. Utredninger viser at prosentpåslag på 14 prosent, som ligger i høringsforslaget, imidlertid er for høyt i forhold til dagens nivå på pensjonsutgifter i en stor andel av private barnehager. PwC har f.eks i sin utredning for Utdanningsdirektoratet (av 22.januar 2015) anslått gjennomsnittlige brutto pensjonsutgifter for 2015 til 11,7 prosent i de private barnehagene.

Nivået antas imidlertid å variere fra 4,2 prosent som det laveste til 30 prosent som høyest. Barnehager med innskuddsbasert pensjon har lavest utgifter til pensjon. Det må forutsettes at prosentsatsen justeres årlig etter beregninger basert på de faktiske utgiftene.

For barnehager med ytelsesbasert pensjon, er det vår vurdering at det vil være mer rimelig å legge seg på en sats som dekker utgiftene til rundt 2/3 av de private barnehagene. For innskuddsbasert pensjon kan satsen ligge på 7 prosent, som er høyest mulig sats. Private barnehager med ytelsesbasert pensjon som kan dokumentere høyere pensjonsutgift enn 12 prosent, bør etter søknad kunne få godtgjort merkostnaden for dette opp til et tak tilsvarende kommunens pensjonsutgifter.

Administrasjonen peker på at det er argumenter for at kapitaltilskuddet kun bør beregnes ut fra nasjonal sats, og at det skal beregnes likt for tre år. Det er komplisert for kommunen å beregne tilskuddet ut fra egne kapitalkostnader. En viktig årsak til dette er at kommunene har andre avskrivningsregler enn private foretak, og at kostandene vil variere veldig i forhold til alderssammensetningen på eiendommene. Dette innebærer også svært variable utgifter tiloppgraderinger og større vedlikehold fra år til år. En nasjonal sats vil derfor kunne gi større forutsigbarhet for de private barnehagene, og gi rom for avsetninger til fremtidig vedlikehold.Ut fra prinsippet om rammefinansiering og mulighet til å legge egne kostnader til grunn for hele tilskuddet til private barnehager, bør imidlertid også kommunene kunne velge mellom en nasjonal sats og eget kostnadsgrunnlag også når det gjelder kapitaltilskudd.

     Til toppen av siden





Publisert: 06.12.2011 08:13 Sist endret: 14.08.2015 08:54
Verdal kommune Postboks 24 7651 Verdal Besøksadr: Johannes Bruns gate 2
Tlf: 74 04 82 00 Faks: 74 04 82 02 E-post: postmottak@verdal.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:30 Åpningstid: sentralbord 08:00-15:30 Org.nr.: 938 587 418
Nettredaktør: Ove Haugrud Ansvarlig redaktør: Jostein Grimstad Utviklet av: Sem & Stenersen Prokom AS