Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Verdal profilbilde

Kommunestyret 24.09.2018 - PS 73/18 Etablering av Innherredssamarbeid Innkjøp mellom kommunene Snåsa, Steinkjer, Verran, Inderøy, Verdal og Levanger fra 1.1.19

Saksbehandler : Jostein Grimstad

Arkivref : 2018/8704 - /

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Formannskap 18.09.2018 84/18
Kommunstyre 24.09.2018 73/18

 

Rådmannens innstilling:  

  1. Det etableres et formelt Innherredssamarbeid på innkjøpsområdet, som Verdal kommune inngår i.
  2. Rådmannen gis fullmakt til å inngå avtale om slikt samarbeid, herunder om når samarbeidet trer i kraft.
  3. Under forutsetning av at innkjøpssamarbeidet formaliseres, styrkes samarbeidet med 1 årsverk i en oppstartsfase.
  4. Fordeling av kostnadene for det nyetablerte innkjøpssamarbeidet skjer etter fordelingsnøkkel med 12 % fast andel og 88 % basert på folketall.
  5. Økonomiske konsekvenser innarbeides i budsjett og økonomiplan i deltakerkommunene.
  6. Samarbeidet organiseres som et felles styre etter kommuneloven § 27, der alle deltakerkommuner er representert med rådmannen.
  7. Samarbeidet innrettes i en desentralisert struktur. Samarbeidet har ikke status som eget rettssubjekt, og Inderøy kommune ivaretar funksjonen som kontorkommune og formell arbeidsgiver for samarbeidets ansatte.
  8. Samarbeidet kan utvides ved at flere kommuner tiltrer. Rådmannen gis fullmakt til å beslutte gjennomføring og organisering av en slik utvidelse.
     

Vedlegg: 

  1. Utredning.
  2. Tilleggsutredning – endringer i kommuneloven.
     

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):
Ingen. 
 
Saksopplysninger:
Innkjøpsområdet har de senere år vært gjenstand for stadig større interesse og krav om åpenhet. Kravene til kommunale anskaffelsesprosesser har, særlig inspirert av EØS-avtalens fokus på det felles marked og de fire friheter, blitt stadig strengere. Kommunal sektor opplever stadig økt fokus på antikorrupsjon, forutberegnelighet og likebehandling. Samtidig setter det andre krav til kapasitet og kompetanse i kommunene, når man skal forvalte et stadig mer komplekst regelverk.

Verdal kommune har i dag i et innkjøpssamarbeid med Levanger kommune. Funksjonen er organisert sammen med kemner, IKT og kommuneadvokater i Innherred kommunesamarbeid, kemner, ikt, innkjøp og kommuneadvokater Anskaffelsene i kommunene skjer i dag ved at de fleste rammeavtaler og større programvareanskaffelser inngås av interkommunale arbeidsgrupper som innkjøpsleder enten leder eller inngår i, mens mange prosjektanskaffelser håndteres i den enkelte kommunes linjeorganisasjon.

Utredningene har avklart at den totale innkjøpskapasiteten i kommunene på Innherred ligger godt under det hva man kan anse som et tilfredsstillende nivå, både faglig og kapasitetsmessig. Ikke minst gjelder dette sett opp mot de krav og forventninger kommunestyre og samfunn forventer til effektivitet i innkjøpsprosesser og økonomiske effekter av innkjøpsprosesser.

I tillegg til det formelle innkjøpssamarbeidet, er det et utbredt uformelt samarbeid på innkjøpsområdet. Det uformelle samarbeidet er svært omfattende og verdifullt, og spenner seg fra det helt uformelle som utveksling av kompetanse og kollegastøtte, til at kommunene formelt går ut med felles anskaffelser. De viktigste samarbeidspartnerne på dette området er det interkommunale innkjøpssamarbeidet i Værnesregionen (Selbu, Tydal, Meråker, Stjørdal og Frosta) og Inntrøndelag (Inderøy, Steinkjer, Værnes og Snåsa). Selv om det uformelle samarbeidet må sies å være svært verdifullt for kommunene, så er det like fullt problematisk at det ikke er organisert i fastere og mer forutsigbare former, og samarbeidet må betraktes som ad hoc både med tanke på prosesser og innkjøpsavtaler.

Det har vært et gjentakende tema hvor stor sårbarhet kommunene har hatt på innkjøpsområdet.

I desember 2016 ble rådmennene i kommunene Levanger, Verdal, Inderøy, Verran, Steinkjer og Snåsa enige om å utrede hvorvidt de burde inngå i et felles, større innkjøpssamarbeid. Det ble opprettet en arbeidsgruppe bestående av innkjøpsrådgiver Jon Erik Englund i samkommunen og utviklingsrådgiver Renate Bjørshol i Inderøy kommune. Rådmannen i Inderøy, Peter Ardon, har vært arbeidsgruppens kontaktledd mot rådmannsgruppen. Arbeidsgruppen og rådmannskollegiet har drøftet innholdet i utredningen i flere møter underveis. Arbeidsgruppen anbefalte kommunene å etablere en felles innkjøpsenhet for alle kommunene, underlagt § 27-styre bestående av rådmennene og i det daglige tillagt en vertskommune.

Rådmennene på Innherred besluttet å invitere kommunene tilknyttet Værnesregionen til en dialog for å se på muligheten for et enda større geografisk samarbeidsområde. Det ble opprettet en ny arbeidsgruppe med representanter fra alle de berørte regionene (Inn-Trøndelag, Innherred kommunesamarbeid og Værnesregionen). Arbeidsgruppen anbefalte etablering av et slikt samarbeid, men rådmannskollegiet kom ikke til enighet om dette.

Rådmannskollegiet på Innherred har ut fra dette besluttet å gå videre basert på den opprinnelige utredningen av Innherred innkjøp.

I juni 2018 vedtok Stortinget ny kommunelov, som får betydning for kommunenes frihet til å organisere interkommunale samarbeid. Rådmannskollegiet har derfor bestilt et tilleggsnotat om hvilke tilpasninger dette krever. Dette finnes vedlagt denne saken.

Vurderingene under baseres på opprinnelig utredning samt tilleggsnotatet.

Vurdering:
Formål og gevinster
Formålet med utredningen var blant annet å se hvorvidt det var mulig og realistisk å etablere et felles innkjøpssamarbeid i regionen, hvilke kostnader og gevinster det ville gi, samt hvordan et slikt samarbeid burde organiseres. Utredningen har klart vist at kommunene kan dra store fordeler av et slikt samarbeid.

Dagens situasjon er preget av personavhengighet og følgelig sårbarhet og kapasitetsbegrensninger. Fagmiljøet er lite i omfang, og dermed lite robust. De uformelle samarbeidene lider av mangler knyttet til nettopp mangelen på formalisering, ved at de er ad hoc, uoversiktlige, avhengige av gode personrelasjoner og meget sårbare. I tillegg medfører mangelen på formelle fullmakter at alt for mange personer må involveres i for mange prosesser.

Utredningen viser klart at en formalisering av samarbeidet kunne gitt store gevinster på dette området. Bedre organisering, klare fullmakter og bedre utnyttelse av ressursene kan gi oss langt mer effektive anskaffelser.

Fagområdet har også i noen grad lidd under manglende strategisk fokus og forankring. Man har ikke greid å basere noen innkjøpsstrategi på en tverrfaglig behovsanalyse i kommunene. Kommunenes anskaffelser har tradisjonelt overveiende fokus på lavest mulig pris, og har til tidvis utfordringer med å være trygge nok på at regelverk om offentlige anskaffelser etterleves helt og holdent. Kapasitet og kompetanse er nøkler i dette. Utvikling av innkjøp som et strategisk virkemiddel for å kunne opprettholde og utvikle kvaliteten på tjenestene, og for å nå virksomhetens mål, er det området utredningen viser det største gevinstpotensialet.

Med bedre organisering og systematikk kunne vi erstattet dagens parallellanskaffelser med større, koordinerte fellesanskaffelser basert på grundige behovsanalyser i kommunenes virksomhet. Vi kunne oppnådd en gjennomtenkt og tydelig rolleavklaring og ansvarsfordeling mellom innkjøpspersonell og kommunenes linjeorganisasjon.

Videre kunne vi oppnådd et langt mer bevisst forhold til markedene vi opererer i. Et større samarbeid ville utvilsomt kunne gitt kommunene en større markedsmakt ved at man representerer større anskaffelser og at kontraktene dermed ville hatt større verdi. Videre gir en god kjennskap til markedene oss muligheten til å innrette anskaffelsene på en slik måte at vi oppnår best mulig vilkår i avtalene. Tabellen under viser hvor stort befolkningsgrunnlag disse kommunene til sammen representerer.

KommuneFolketall
Snåsa 2 094
Steinkjer 22 098
Verran 2 474
Inderøy 6 783
Verdal 14 941
Levanger 20 116
Totalt Innherredssamarbeidet 68 506

En tydelig ansvarsplassering av avtaleforvaltning og leverandøroppfølging kan også gi store gevinster. Det er naivt å tro at bare man får inngått en avtale, så er det meste i orden for resten av avtaleperioden. Manglende avtaleforvaltning har utvilsomt potensiale til å forringe både kvaliteten på leveransene, og sikkerheten for at man faktisk får levert på avtalt tjenestenivå og til avtalt pris. Profesjonelle og dyktige innkjøpsmiljø kjennetegnes blant annet ved god kontroll på både kvalitet og pris på de leveransene organisasjonene mottar.

Oppfølging av egen linjeorganisasjon og avtalelojalitet er også et viktig gevinstområde. Kommunene har mye å gå på når det gjelder internkontroll, dokumentasjon og arkivering, samt oversikt og kontroll over egne anskaffelser, avtaler og hvordan disse følges opp.

Kommunene har store gevinster å hente på et mer bevisst forhold til kapasitet og kompetanse på innkjøpsområdet. Kunnskapsnivået er i dag sterkt varierende i kommunene. Innkjøpsressursene burde styrkes, slik at de i større grad kunne bidra med mer oppfølging av og økt kompetansebygging i linjeorganisasjonen. Ikke minst ville større kapasitet på innkjøpssiden kunne gitt kommunene større avtaledekning, noe som kunne gitt bedre innkjøpsbetingelser i både pris og kvalitet på disse områdene enn det vi opplever i dag.

Etablering og økonomi
Ett av funnene i utredningen er at kommunene i dag ikke har god nok oversikt for å kunne framskaffe tilstrekkelige datagrunnlag, blant annet når det gjelder skalering av tjenesten. Det har derfor ikke vært mulig å detaljere gevinstanalysene i tilstrekkelig grad, eller å utarbeide en behovsanalyse som grunnlag for en skalering av innkjøpstjenesten. En ny innkjøpsenhet må derfor få som første oppgave å skaffe nødvendig innsikt og oversikt, slik at man både kan iverksette arbeidet med en felles innkjøpsstrategi for kommunene, og kunne gi nærmere anbefalinger om bemanning ut fra en grundigere kost/nytte-analyse.

I desember 2017 foretok man et uttrekk fra 10 leverandører vi vet Steinkjer kommune ikke har avtale med. Dette viste at Steinkjer kommune hadde handlet for 3.000.000,- kr i perioden januar til desember. Dette var produkter som hvitevarer, småelektronikk, arbeidstøy, verktøy, mat, etc. Rammeavtaler på disse produktgruppene ville fort gitt anslagsvis 15-20 % rabatt, noe som innebærer at kommunen bare på dette uttrekket kunne ha spart 5-600.000,- kr. I tillegg kommer arbeidstiden de ansatte bruker på å dra på disse butikkene i byen, samt fakturagebyr. Det kan nok legges til grunn at ansatte i de andre deltakende kommunene har det samme forholdet til innkjøp som ansatte i Steinkjer.

I 2016 ble det i Levanger og Verdal kommune gjort tilsvarende arbeid og man vil kunne anta at besparelsene også er lik for de to kommunene. Det ble ikke gjort en komplett analyse av det totale omfanget på innkjøp, men man så at det var stort potensiale for besparelser ved å etablere avtaler innen flere området og forvalte disse. For eksempel ble det handlet kolonialvarer for 4,75 mill utenfor avtale. En avtale på dette område ville kunne gi en besparelse på 15 - 20% som tilsvarer 7 - 800 000,- kr.

Et alternativ er at innkjøpssamarbeidet i første omgang etableres med de ressurser som er tilgjengelig per i dag. Dette omfatter de som allerede i dag er tilsatt i innkjøpsstillinger i kommunene. På sikt anbefaler man i utredningen at man får på plass en robust og godt bemannet innkjøpsorganisasjon, der strategiske innkjøpere får overordnet ansvar for hvert innkjøpsområde.

Imidlertid er det usannsynlig at en videreføring med de ressursene vi har pr. i dag vil være tilstrekkelig for å ivareta både de løpende driftsoppgaver på innkjøpsområdet, i tillegg til videreutvikling av strategi og implementering av den nye innkjøpsavdelingen.

I det videre er det viktig å finne ut av hva innkjøpsarbeidet trenger av mer ressurser for å kunne igangsette en formaliseringsprosess av samarbeidet. Denne prosessen vil inneholde følgende momenter:

  • Formalisering i henhold til anbefaling i utredningen, dette gjelder både for styringsstruktur fra eierkommune til innkjøpsavdelingen og interne styringslinjer
  • Videre kartlegging av ansvarsforhold mellom deltakerkommunene og den nyetablerte innkjøpsavdelingen (bl.a. avklaring av grensesnitt mellom bestiller- og utføreransvar)
  • Etablering av en konkret framdriftsplan, som beskriver en gradvis opptrapping av innkjøpssamarbeidet, med økonomiske konsekvenser for den kommende økonomiplanperioden
     

For å kunne jobbe målrettet og strukturert med dette, bør man i oppstartsfasen ta utgangspunkt i at innkjøpssamarbeidet bør styrkes. Dette for å sikre at den nye organisasjonen får tilstrekkelig med utviklingskraft, samtidig som at den kan ivareta daglig drift.

Rådmannen, og dette representerer en lik vurdering blant alle rådmennene, tar i første omgang utgangspunkt i at tjenesten bør styrkes med 1 årsverk. Dette vil kunne skape et handlingsrom for å sette i gang ovennevnte prosesser. Rådmannen forutsetter at dette vil øke sannsynligheten for at en større regional innkjøpsavdeling kan synliggjøre og realisere en økonomisk gevinst for eierkommunene på sikt. Kostnadene til denne styrkingen forutsettes inndekket av realiserte gevinster allerede i 2019.

Estimerte kostnader i samarbeidet foreslås fordelt etter etablert fordelingsnøkkel i samarbeidet i Inn-Trøndelagsregionen, som vist i tabell under. Her er det tatt utgangspunkt i estimert årslønn for fire årsverk, og en faktor på 1,5 for sosiale utgifter og driftskostnader. Det er ikke innberegnet noen husleiekostnader. Alle deltakerkommunene må være beredt til å stille kontorlokaler til rådighet for innkjøpssamarbeidet.

Tabell over andel og fordeling av kostnader

Et større og mer formalisert regionalt innkjøpssamarbeid slik det foreslås her vil medføre noe merkostnad for Verdal kommune, sett i forhold til gjeldende avtale om tjenestekjøp innenfor fagområdet. Rådmannen vil anbefale å prioritere denne løsningen basert på at:

  • det ligger et stort effektiviseringspotensiale i større regionalt samarbeid omkring innkjøp. Dette gjelder for selve innkjøpsprosesser, men også for kontraktsoppfølging etter at det er inngått innkjøpsavtaler.
  • rådmannen forutsetter at merkostnader kan dekkes inn gjennom innsparte innkjøpskostnader. Dette forutsetter stor grad av lojalitet i linjeorganisasjonen til inngåtte innkjøpsavtaler, og man vil ikke kunne tolerere innkjøp utenfor de rammene som avtalene setter. Etablering av et interkommunalt innkjøpssamarbeid forutsetter dermed også at det settes i gang gode forankringsprosesser i linjeorganisasjonen.
     

Organisasjon og struktur
Det anbefales at innkjøpsorganisasjonen har en desentralisert struktur, med innkjøpsressurser til stede ute i deltakerkommunene. Samarbeidet organiseres som et felles styre etter kommuneloven § 27, der alle deltakerkommunene er representert med rådmannen. Det blir opprettet interkommunale, sektorvise arbeidsgrupper som får ansvar innen planlegging og gjennomføring av anskaffelser sammen med innkjøpsorganisasjonen. Dette sikrer at alle deltakerkommunene deltar på like fot i styring av samarbeidet.

Det er ikke anbefalt å gi samarbeidsorganisasjonen status som eget rettssubjekt. Det innebærer at en av kommunene må ta en rolle som kontorkommune. Grunnet den desentraliserte strukturen av samarbeidet, samt deltakerkommunenes like deltakelse i det styrende organet, er det av begrenset betydning hvilken kommune som fyller denne rollen. Ansvaret vil hovedsakelig bestå i å være formell arbeidsgiver for de ansatte uavhengig av hvor de geografisk er plassert i det daglige, samt å stille til disposisjon administrative støttetjenester innen eksempelvis økonomi og personalforvaltning. Rådmannskollegiet er enige om å anbefale at rollen som kontorkommune tillegges Inderøy kommune, da kommunen geografisk ligger sentralt plassert i samarbeidet, og har kapasitet og kompetanse til å yte de nevnte støttetjenester.

Når tidsrammen for ikrafttredelse av ny kommunelov er klart fra lovgiver, vil styret komme med sine anbefalinger til kommunestyrene i deltakerkommunene om hvordan samarbeidet skal tilpasse seg endringene i kommuneloven.

Rådmannen anbefaler at styret trer sammen og foretar de nødvendige avklaringer og vedtak så fort de politiske vedtakene er på plass i alle samarbeidskommunene. Samtidig anbefaler rådmannen at den nyopprettede stillingen lyses ut. Innherred innkjøp etableres formelt fra 1. januar 2019.

Når de videre anbefalingene foreligger, vil rådmannen følge opp disse i de ordinære budsjett- og økonomiplanprosesser

 
 
     Til toppen av siden





Publisert: 06.12.2011 08:13 Sist endret: 17.09.2018 11:31
Verdal kommune Postboks 24 7651 Verdal Besøksadr: Rådhusgata 2
Tlf: 74 04 82 00 Faks: - E-post: postmottak@verdal.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:30 (15:00 i juli) Åpningstid: Tlf. 08:00-15:30 (15:00 i juli) Org.nr.: 938 587 418
Nettredaktør: Ove Haugrud Ansvarlig redaktør: Jostein Grimstad Utviklet av: Sem & Stenersen Prokom AS